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방한외래객 지방분산 없이

한국 관광 미래 없다




목포대학교 관광경영학과 심원섭 교수



전환기에 선 한국 관광


최근 몇 년 동안 지속적으로 증가해오던 방한외래객은 2008년 이후 처음으로 증가세를 멈추고 하락하며 한국 관광이 어려움에 처했다. 물론 메르스 사태로 인한 영향도 있었지만, 방문할 가치가 있는 매력적인 관광목적지로 한국을 바라보는 외국인의 시각은 예전만 못한 것이 사실이다. 그동안 우리는 한류, 쇼핑 이외의, 그러니까 우리만의 관광 색깔을 만들어내지 못했다. 한국 드라마로 시작된 방한 열기는 잠시 쇼핑관광으로 정점을 보이다가 마땅한 대체 관광 상품과 관광목적지가 만들어지지 못하자 많은 외래객들을 일본으로 떠나보내며 식고 있다. 실제로 일본은 2014년까지 방일 외래객수가 방한 외래객 수보다 적었으나 2015년에 외래객 2000만 명을 유치해 불과 1년 만에 방한 외래객수보다 600만 명 이상 앞섰다. 이는 괄목할 만한 성과가 아닐 수 없다. 일본의 비약적인 관광성장은 아베노믹스로 대별되는 엔저정책의 영향도 있겠으나 최근 몇 년 동안 관광입국 실현을 위해 실시한 여러 노력이 야기한 결과에 기인하는 측면이 크다.


한국관광의 위기는 단기적인 대책이 아닌 지속적이고 중장기적인 정책대응이 얼마나 중요한지를 다시금 실감케 해준다. 2008년부터 증가하기 시작한 외래객 증가세에 도취돼 안일하게 대응했던 것이 사실이다. 특히 중화권이 아웃바운드 1위 시장이었던 만큼, 우리는 중국경제 상황이 크게 악화되지 않는 한 안정적인 방한수요를 확보하는데 크게 문제가 없을 것이라 자만했다. 물론 정부의 관광정책의 영향이 전혀 반영되지 않은 것은 아니지만 실제로 최근 몇년 동안의 우리가 달성한 방한 성과는 중국의 경제성장으로 인한 해외여행 수요의 증가, 인바운드에 유리한 환율 환경, 글로벌 경제위기로 인한 반사 이익, 지정학적 위치 등 정책 외적 요인의 영향에 기인했던 것이라 할 수 있다. 최근 몇 년 동안 정부는 관광산업을 둘러싼 제도 개선을 위해 노력했지만 단기 정책대응에 너무 집착해 지속적 발전을 위한 제도적 환경을 구축하는 일에는 소홀했다. 최근 메르스 위기로 인해 촉발된 방한 시장의 급격한 흔들림에서도 보았듯이, 관광 외적인 환경의 변화에 따라 언제든지 그간의 좋았던 성과들이 변할 수 있다는 것을 인지해야 한다.


또한 트렌드 변화를 간과한 것도 위기 요인 중 하나다. 관광시장은 FIT 시장으로 급격히 이동해 가는데 막상 정책은 패키지 상품 중심의 대책에 머물러있을 뿐 개별 여행객을 위한 디테일한 정책이 전무하다. 현재 방한 외래객의 70%가 FIT 시장이다. 심지어 일본은 96%가 FIT라는 조사도 있다. FIT 시장은 패키지 시장과 확연히 다르며, 이는 관광산업 중심의 관광정책을 다른 분야까지 확대하지 않으면 안 된다는 것을 의미한다. 안정적인 외래 관광객 유치 위해 다양한 국내 방문지 발굴 이뤄져야 특단의 대책이 없다면, 현재 한국 관광 위기가 중장기적으로 재발될 가능성은 매우 농후하다. 정부는 올해 외래 관광객 유치목표를 작년과 동일하게 1600만 명으로 잡고 중국인 관광객을 800만 명 유치하겠다고 밝혔다. 그러나 지금과 같은 불균형 성장방식을 통한 외래 관광객 유치 정책이라면 곧 한계에 직면할 가능성이 매우 높다. 따라서 안정적인 외래 관광객 유치를 위해서는 다양한 국내 방문지를 발굴해야 한다. 이를 통해 외래 관광객의 안정적 유치기반을 만들어야 한다. 안정적인 외래 관광객 유치기반을 위해 서울과 제주 이외에 경쟁력 있는 대체 관광지와 그 지역에 특화된 다양한 콘텐츠와 관광 상품을 기획하는 노력이 필요한 때다.


그러나 현실은 그렇게 녹록치 않다. 수도권과 지방 사이의 관광경쟁력 격차는 해를 거듭할수록 커지고 있다. 방한 외래객의 지역방문 현황을 살펴보면, 서울 70%, 경기·부산·제주·인천·강원 10~30%, 기타 지역의 방문율은 10% 미만이다. 또한 단체 외래 관광객의 수요를 담당하는 인바운드 여행사의 상품은 서울, 제주, 부산 등 전통적인 관광명소를 중심 코스로만 구성돼 있다. 그로 인해 수도권 지역은 관광숙박시설을 포함한 인프라 부족으로 외래 관광객의 관광불만족을 야기해 전반적으로 한국관광의 경쟁력을 저하시키고 있다. 지역관광의 현실과 과제 지역 관광의 현실은 그리 녹록치 않다. 전반적으로 지방의 인구는 급속히 노령화돼가고 있으며, 관광 이외의 다른 산업에 관한 경쟁력도 높지 않다. 결과적으로 지역은 활력을 잃어 여전히 나아질 기미를 보이지 않고 있다. 대도시에서 멀수록 이러한 현상은 더욱 심각하다. 이런 지역일수록 관광지로서 매력적인 곳이 많음에도 실제적인 인적, 물적 투입 요소가 많지 않아 어려움을 겪고 있다.


많은 지역들이 여러 조건이 개선되지 않는 상태에서 관광발전을 위한 여러 대안을 모색하고 있다. 그렇기에 결국 축제에 대한 과잉관심 이외에 이렇다 할성과를 만들어내지 못하고 있는 것이 현실이다. 정부도 근본적인 대책을 마련하고 있지는 못한 채, 개혁보다는 현실과제에 매몰돼 관광사업 추진방식, 관광예산 시스템에 대해 과거의 관행을 여전히 답습하고 있다. 이제 한국 관광 위기를 극복하고 외래객 2000만 시대의 초석을 다지기 위해 외래 관광객의 지방 분산을 포함한 지역관광의 경쟁력과 새로운 정책방향을 고민해야 한다. 지역관광의 현주소와 경쟁력을 진단해보면 아직도 가야할 길이 멀다. 2016년 외래 관광객 1600만 명, 2020년 2000만 명 시대를 목표로 하고 있지만 여전히 서울, 제주, 부산 이외의 지역에서는 외국인 관광객을 찾아보기 어렵다. 지역관광의 경쟁력에 관한 담론들은 아직도 관광수용태세 개선이 중요하다는 과거 패러다임에서 벗어나지 못하고 있다. 막연하게 관광인프라 부족을 외치며 투자만 기다릴 것이 아니라 지역관광의 사업추진환경을 보다 정확히 분석하고 발전방향을 모색해야 한다. 그러니까 전략과 사업, 예산, 제도와 시스템, 세부 사업 등 지역관광 정책의 구조적 문제점을 진단하고 개선에 나서야 한다. 이제 더 이상 공모사업, 시범사업 방식과 같은 공공부문 주도의 관광육성 정책과 관광 상품 공급만으로 급변하는 시장변화에 대응하기 힘들다. 지금은 새로운 지역관광정책의 패러다임으로 돌파구를 열어갈 때다.




정부가 설정한 외래 관광객 지방 분산책의 문제


최근 정부는 2016년 외래객 1650만 명 유치를 달성하겠다는 목표를 세웠다. 이를 실현하기 위해 2016년을 외래객 지방 분산의 원년으로 삼고 지역관광 대표 콘텐츠와 상품을 육성을 내세웠다. 구체적으로 단체상품과 개별상품 두 가지로 구분해 지역 대표 상품을 공모해 선정하고 총 140억 원의 예산을 지원해 컨설턴트 등을 통해 상품화에 도움을 줄 계획이다. 특히 단체상품에 있어서, 여행사 입맛에 맞는 수익구조를 갖춘 상품을 뽑을 수 있도록 여행업계가 주축이 된 심사위원회를 구성할 예정을 밝혔다. 이러한 정책방향의 큰 틀에 있어선 좋다고 생각한다. 지역관광콘텐츠가 중요하다는 지적이 많았던 만큼, 늦게나마 정부가 나서 지역별 대표콘텐츠를 발굴하고 관광 상품으로 육성하겠다고 하니 다행이다. 하지만 문제는, 정책목표에 비해 작은 사업규모와 과거 답습의 정책추진 방식에 있다. 과연 이러한 정책에 실효성이 있을지 의문이 든다. 17개 광역지자체 중 특별시도인 제주와 세종을 제외하면 10억 남짓한 예산이 투입되는 셈이다. 방식에 있어서도 지자체 대상 공모사업으로서 모든 관광 사업이 그래왔듯이 중앙정부는 일정한 사업 가이드라인을 주고 지자체는 가이드라인에 맞게 예산을 유치하기 위해 지역의 현실보다는 중앙정부의 입맛에 맞는 사업을 제안하고 일부 전문가가 평가해 사업을 선정한다. 이런 사업방식은 중앙의 논리에서 보면 사업추진의 효율성이 높겠지만 실상 여러 문제점을 안고 있다. 우선 지역의 자율성을 침해해 지역의 창의성을 해칠 가능성이 매우 높다. 특히 창조경제는 박근혜 정부가 주도하는 주요 정책방향이다. 그렇다면 지역의 창의성을 실현하는 방향에서 사업을 추진하는 것이 좀 더 바람직하지 않을까. 


다음으로 사업의 지속 가능성을 담보할 수 없다는 것이 문제이다. 관광정책 중 일부 공간단위 개발 사업을 제외하고는 대부분의 사업은 시범사업 방식으로 추진된다. 그렇다면 당연히 사업의 지속성은 보장되기 힘들다. 지역관광대표콘텐츠를 육성하고 이를 지역관광경쟁력 제고의 바탕으로 삼고자 한다면 반드시 추진방식에 대한 근본적인 고민이 있어야 할 것이다. 마지막으로 여행사 등이 참여하는 선정방식은 현재 대부분 지역이 여행사에게 인센티브를 제공하는 것이 현실임을 감안할 때 사업자의 이해가 지나치게 반영될 수 있다는 점이 우려된다.










지역관광 정책의 개선방향


외래 관광객의 지방 분산을 위해서는 지역관광 경쟁력 강화를 위한 정책방향이 먼저 명확히 설정돼야 한다. 지금까지 정부의 지역관광정책 목표와 방향성 측면에서 정책의 방향성이 모호했다. 그러니까 정책목표가 모호하거나 지나치게 단기적이었다. 지역관광발전을 위한 중장기 관광계획이 있더라도 상황에 따른 정책선택이 우선시됐기에 실상 계획은 페이퍼 워킹에 불과한 경우가 많았다. 정책수단 측면에서는 여전히 제도나 계획을 통한 접근보다는 예산 사업을 통해 가시적 성과를 올리는데 치중했다. 이렇다 보니 상대적으로 주체의 역량 강화, 시스템 구축과 운영, 상품과 서비스 품질의 개선 측면에서 제대로된 정책수단이 부족했다. 관광정책 추진체계 측면에서도 지역에 맞는 종합적이고 체계적인 관광시스템 구축이 이뤄지지 못했다. 시장의 니즈를 읽고 매력을 창출할 지방의 관광기획력도 여전히 부족하다. 또한 관광개발사업 중에는 경제적 관점보다는 단체장의 정치적인 이해가 우선되는 사업도 없지 않았다. 더불어 다양한 부서에서 추진하는 사업을 지역의 관광시스템으로 통합하려는 노력도 부족하다. 한편, 지역 내 다양한 주체의 참여 및 역량 강화를 위한 사업이나 지역의 자원을 발굴하고 가치를 보전하기 위한 사업을 시행할 여유가 없었다. 중앙정부와 광역 기초자치단체에 수직적 조정과 협력 네트워크 그리고 공공과 민간의 파트너십이 없었다는 것은 더 큰 문제이다. 당초 계획했던 목표에 대비해 얼마나 성과가 나타났는지를 보여줄 엄정한 평가도 거의 없다. 결국 별다른 성과가 없었음에도 관행적으로 유사한 내용과 방식의 사업들이 계속 추진되고있다. 결국 애써 만든 관광자원과 시설이 결국 관광객에게 외면 받고 지역경영에 오히려 짐이 되는 경우도 없지 않다. 이제는 변화가 필요하다. 지역의 독특한 자원에 주목하고 경쟁력 있는 관광시스템을 갖춰 ‘산업’으로서의 관광을 육성해 나가야 한다.





방한외래객 지방 분산을 위한 지역관광경쟁력 제고 방안


방한외래객의 지방 분산을 위해서는 현재와 같은 수도권 중심의 관광산업 발전 구조를 벗어날 수 있는 여러 해결책이 강구돼야 할 것으로 보인다. 방한외래객의 지방 분산은 한국관광의 고질적인 문제인 지역관광의 문제를 해결하는 계기가 돼야 한다는 점에서 더욱 그러하다. 보다 실효성 높은 대책을 강구하기 위해서는 방한외래객의 지방분산 문제에 초점을 둔 단기적 대책과 방한 외래객의 지방 분산을 지역관광경쟁력의 제고의 계기로 삼는 중장기적인 대책으로 나누어 생각해봐야 한다. 우선, 단기적인 대책을 보자. 첫째, 지역의 접근성을 높여야 한다. 최근 정부에서는 K-셔틀 등을 통해 외래객의 지방접근성을 개선시키는 대책을 내놓고있다. 그러나 이는 대중교통체계와의 연계성이 없다는 점에서 근본적인 대책이 되지 못한다. 따라서 서울 등 수도권을 기점으로 주요 지방도시 간 연계를 위한 교통체계를 편리하게 구축하는 대책이 강구돼야 한다. 하나의 방안으로 일본의 100엔 버스나 하토버스와 같이 지방중소도시를 중심으로 철도역, 터미널 등과 도심 및 주요 관광지를 연계하는 버스의 운영을 들 수 있을 것이다. 또한 주요 국가별 언어로 된 시외·시내버스 노선표를 설치해 지방도시의 주요 지점에서 관광지를 연계하는 교통정보 제공을 확대해야 한다. 뿐만 아니라 주요 도시를 연결하는 광역교통과 렌터카를 묶어서 할인혜택을 제공하는 등 여러 세심하고 실질적인 아이디어가 필요하다.


둘째, 여행에 대한 편의성을 제고해야 한다. 구체적으로 지역의 관광숙박시설, 음식점, 가이드 등 다양한 분야에서 제공되는 서비스의 질을 향상시키기 위한 특단의 대책이 필요하다. 이를 위한 하나의 방안으로, 정부차원에서 지역 단위의 ‘관광서비스아카데미’ 설립을 지원하는 것이 의미가 있을 것이다. 지역별 아카데미 운영은 관광 관련 학과 소재 지역대학에서 담당하는 것도 가능하리라 본다. 또한 지방공항 등 관광 인프라가 구축된 지역을 ‘지역관광 전략거점’으로 지정하고 숙박, 교통, 안내, 관광시설 등 수용태세 전반을 개선하기 위한 종합저인 지원이 있어야 할 것이다.


셋째, 지역별 특색 있는 관광콘텐츠를 발굴하고 이를 상품화하는 데에 박차를 가해야 한다. 한국관광의 최근 위기는 관광상품의 혁신이 이루어지지 않은 것에 원인이 있다. 이제 지역의 관광명소와 연계한 관광콘텐츠를 발굴하고 이를 활용한 다양한 관광상품을 개발할 필요가 있다. 또한 지역별·테마별 관광코스를 중심으로 고품격 관광콘텐츠를 엄선해 관광상품화를 유도하고 지속적으로 홍보해야 한다. 이제 틀에 박힌 천편일률적인 쇼핑관광에서 벗어나 전통 문화체험, 첨단산업관광, 헬스의료관광, 레저스포츠 관광 등 한국적 콘텐츠로 새로운 상품과 서비스로 고객가치를 새롭게 창출해야 한다.


넷째, 현재 추진 중인 지역대표 관광콘텐츠 육성사업을 확대하는 차원에서 지역별 특화관광클러스터 선정 및 육성사업을 시도해야 한다. 이 경우 지역별 특화분야 선정 및 특화관광클러스터 육성이 중요한데 특히 문화, 음식, 고택, 산업, 생태, 농촌, 해양, 섬, 만, MICE 등 지역의 전략분야와 연계해 통합적으로 추진될 필요가 있다. 지역의 경우 어떠한 차별적 콘텐츠를 특화관광클러스터로 육성할 것인가에 대해 지역의 보유 콘텐츠 및 변화하는 시장수요에 대한 면밀한 분석과 지역차원의 각종 계획과 구상, 새롭게 부상하는 관광 트렌드, 지역관광산업 여건 등이 검토돼야 한다. 이러한 지역특화관광클러스터가 성공하기 위해서는 핵심 선도기업의 발굴 및 육성이 무엇보다 중요하다. 이를 위해서는 정부차원의 대책이 강구돼야 할 것이다. 구체적으로, 핵심 선도관광기업이 성과를 낼 수 있도록 비즈니스 지원, 소프트 및 하드웨어 인프라 제공등이 종합적으로 추진돼야 한다.






중장기적인 대책


한편 지역관광경쟁력 제고를 위한 종합적인 접근을 시도하는 중장기적인 대책도 필요하다. 이를 위해서 과거와 같이 어떤 사업을 하고 어떤 관광인프라를 구축해야 한다는 식의 공급 마인드의 관점이 아니라 지역관광 경쟁력 제고를 위한 여러 대책과 사업이 제대로 작동할 수 있는 전반적인 시스템 개선에 초점을 둬야 한다.


첫째, 지역관광발전을 위한 예산투입방식에 있어 전면적 개편이 필요하다. 지역관광 경쟁력 강화사업에는 인프라 조성을 위한 투자가 많아 정부의 재정적 뒷받침 없이는 사업추진 자체가 힘든 구조적 문제점을 안고 있는데, 악화된 재정상황은 이러한 사업추진의 걸림돌로 작용할 가능성이 높다. 따라서 정부의 재정투자 효율성을 극대화하기 위해서는 관행처럼 추진돼 오던 관광예산 투입방식에서 벗어나 관광사업의 특수성과 문제점을 반영한 일반회계, 광특회계, 기금 등 전반적인 재정 투입방식의 변화가 필요할 것으로 보인다. 하나의 방안으로, 지역이 스스로 결정하고 집행하고 책임지는 방식의 ‘지역관광창의계정’의 신설을 들 수 있다. 지역 스스로 지역관광의 경쟁력을 고민하고 대안을 제시하는 예산투입방식은 인프라 조성에 있어 효율적이고 합리적인 수단이 될 것이다.


둘째, 지역단위에서 추진되는 관광사업 전반의 추진체계에 대한 개혁이 필요할 것으로 보인다. 특히 국책사업이라는 이름 아래 전국 곳곳에서 무분별하게 벌어지는 여러 관광사업에 대한 전면적인 점검이 필요하다. 또한, 광역권관광개발사업과 같이 10년 이상 개혁 없이 이루어져 온 대규모 지역개발방식도 제대로 손질해야 한다. 특히 콘텐츠 없는 하드웨어 중심의 관광개발 사업으로 인해 추가비용 소요, 만성적자, 관광객 불만족 과 같은 문제가 쉬지 않고 나오기 때문에, 이를 사전에 예방할 수 있는 제도 개선이 반드시 필요하다.


셋째, 지역관광개발사업 추진방식의 변화도 필요하다. 지금까지의 관광개발이 관광시설 조성 중심의 하드웨어 개발에 집중돼 있었다면 앞으로는 기존 관광 자원의 재생과 운영 전략을 강화하고 행정단위 중심에서 관광자원 테마 중심으로 네트워크를 강화하는 정책이 추진돼야 할 것이다. 또한 대규모 공공재원이 요구되는 대규모 개발사업보다는 지금까지 개발된 관광자원에 대한 재생 전략 및 콘텐츠를 기반으로 한 관광지 운영 및 활성화, 그리고 지역인재 양성, 지역주민 참여형 사업모델 개발, 지역관광추진시스템 강화에 정부지원이 우선적으로 이뤄져야 한다.


넷째, 환경변화에 맞는 지역관광개발체계의 개편이 필요하다. 관광국토의 관점에서 현재와 같은 “관광개발기본계획-광역권 관광개발계획-권역별 관광개발계획-관광(단)지 조성계획”으로 이어지는 위계 중심적 구조에서 탈피해야한다. 또한, 현재 추진 중인 광역단위 관광개발사업을 지역 간 협력을 통한 통합적 관점에서 추진할 필요가 있다. 그래야만 중복 또는 유사 사업의 방지 및 선택과 집중에 따른 특정 관광공간의 창조적 변혁 주도가 가능해질 것으로보인다.





지역관광에 대한 근본적인 대책이 마련돼야 해


지금까지 방한 외래객의 지방 분산을 위한 여러 대책을 살펴보았다. 관광시장은 끊임없이 변화하고 외래 관광객 유치를 위한 국가 간, 지역 간 경쟁은 더욱 격화되고 있다. 외래 관광객 유치를 위해 벌어지는 치열한 경쟁, 격심한 환경변화, 변화하는 고객 요구 등으로 인해 일상적인 전략만으로는 더 이상 관광 경쟁력을 확보할 수 없는 것이 현실이다. 우리나라는 그동안 외래 관광객 유치를 위해 나름대로 많은 투자와 노력을 기울였음에도 이제 한계를 맞고 있다. 문제의 핵심은, 한국관광의 지속적 발전을 위해서는 지역관광에 대한 근본적인 대책을 마련해야 한다는 점이다. 이제 방한 외래객의 지방 분산을 위한 지역관광경쟁력 제고를 위해 차별화된 상품과 경쟁력 있는 관광시스템을 갖춘 하나의 ‘산업’으로서의 관광을 지속적으로 육성해 나갈 수 있도록 토대를 마련해야 할 것이다.



출처_「 웹진 문화관광 2016년 2월호」, 한국문화관광연구원













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