국가관광경쟁력과 관광산업의 영향력이 커지길 희망하는 국내 관광인들의 바람이었던 대한민국 관광청 설립이 국회 차원에서 본격적으로 가시화되기 시작했다. 코로나19로 극심한 운영난에 시달리고 있던 여행업계는 관광이 국가의 산업적 측면에서 타 분야에 비해 비중과 중요도가 낮은 탓에 정부 지원에 대한 한계도 다시 한번 경험, 관광산업의 힘이 커져야 함을 절실히 느끼고 있던 터였다. 이에 지난 5월과 6월, 더불어민주당 이상민 의원의 주최로 진행된 ‘대한민국 관광청 설립 추진 대토론회’에 많은 관심과 성원을 보냈다.
여기에 토론회를 위해 설립추진위원회도 발족해 관광인들의 목소리를 한데 모을 수 있는 기회가 마련된 가운데, 관광청 설립에 대한 앞으로의 적극적인 논의가 더욱 중요한 상황이 됐다. 두 차례의 토론회에서는 대한민국 관광청 설립의 당위성과 문화체육관광부가 아닌 국토교통부 산하의 독립된 기관으로서 관광청이 존재해야 한다는 이야기가 오갔으며, 제3차 토론회는 오는 9월 초, 온라인 화상회의를 통해 진행, 앞으로 관광청 설립에 있어 요구돼야 할 것들에 대한 논의가 이뤄질 예정이다.
관광청 설립의 물꼬 튼 대토론회
지난 6월 30일, 국회의원관 온라인 화상 회의실에서 더불어민주당 국회의원 이상민 의원의 주최로 ‘2021 제2차 대한민국 관광청 설립 추진 대토론회’가 개최 됐다. 주관은 대한민국 관광청 설립추진위원회에서 공동으로 진행, 토론회는 대안관광컨설팅 프로젝트 수 정란수 대표의 ‘해외 선진국 사례를 통해서 살펴본 관광청 운영실태와 현황’ 주제의 발제에 이어, 위원회 공 동위원장인 건양대학교 김근종 교수를 좌장으로 토론 회가 이어졌다. 토론회 사회는 가톨릭관동대학교 정종 훈 교수가 맡았으며, 패널로는 영산대학교 원철식 교수, 경희사이버대학교 윤병국 교수, 백석대학교 권봉헌 교수, 원광보건대학교 신형섭 교수가 참여했다. 축사를 맡은 한국호텔전문경영인협회 이대성 회장(이 하 이 회장)은 “삶의 질 중심의 여가 및 관광이 국민의 기본 권리인 행복추구권과 직결됨을 인식하고 관광산업의 경제적 효과와 함께 국민복지 증대를 위한 관광 정책 추진 등 그 어느 때보다도 관광산업의 중요성이 부각되고 있다. 이러한 시점에 대한민국 관광산업의 미래를 모색하는 뜻깊은 자리에 초대돼 매우 기쁘게 생각한다.”고 전하며 “현재는 코로나19로 관광업계 전 반이 힘든 시기를 겪고 있지만 2019년까지 관광산업의 GDP 기여도는 전체 평균 10.4%로 나타났고, 관광으로 인한 고용 창출 효과는 제조업의 2배로 나타났다. 게다가 2030년 세계관광인구는 약 18억 명으로 추산되는 등 관광산업은 저성장시대를 돌파할 수 있는 중요한 성장 동력 으로 세계 각국에서 국가전략산업으로 집중 육성하고 있다. 이러한 세계 흐름에 따라 대한민국이 관광 경쟁력을 확보하기 위해서는 분산 된 관광 업무를 일원화, 중복된 관광정책을 최소화하고, 보다 관광을 전문으로 하는 조직적인 인력체계를 통해 실효성 있는 정책들을 수립 및 시행할 수 있는 컨트롤타워가 필요하다. 이에 대한민국 관광청 설립은 관광산업 성장에 큰 원동력이 될 것을 믿어 의심치 않으며, 앞으로도 이어질 토론회를 통해 관광산업 미래 발전에 기여하는 의미있는 시간이 되기를 기대한다.”고 토론회의 포문을 열었다.
이어 이상민 의원은 “UNWTO(유엔세계관광기구)의 관광 전문가 84%가 최소 2년 뒤부터 해외 여행 시장이 코로나19 이전으로 돌아갈 것이라고 전망한 만큼 지금부터 만반의 준비가 요구된다. 이에 정부의 적극적인 지원정책 마련과 민간협력 확대를 위해 컨트롤타워로서 관광청 설립에 대한 필요성이 제기되고 있다.”고 강조하며 “관광산업은 여러 부처의 협업이 필요한 융복합 분야인 만큼 정부 내에서도 리더십을 갖고 주도할 수 있는 별도 기관이 있어야 한다. 따라서 관광청 설립을 민주당 대선 공약에 반영하고 새로운 정권에서 제도화될 수 있도록 위원회와 함께 토론회를 통해 노력할 것”이라고 전하면서 토론회의 의미를 더했다.
제2차 포럼의 주된 내용은 대한민국 관광청이 국토교통부 산하의 독립된 기관으로 존재해야 하는 당위성에 대한 것으로, 네 패널은 현행 문화체육관광부 체제에서 예산이나 정책지원의 측면에서 미약한 관 광의 영역을 꼬집고, 관광청을 통해 보다 전문적이고 독자적인 관광 행정이 이뤄져야 함을 어필했다.
한편 첫 번째 포럼은 대한민국 관광청의 설립 추진 취지와 전반적인 관광청 개념을 소개하기 위해 지난 5월 7일에 개최, 발제는 김근종 교수가 ‘관광청 설립을 통한 대한민국 관광대국으로 가는 길’을 주제로 진행했으며, 토론은 가톨릭관동대학교 정종훈 교수가 좌장을 맡아 청주대학교 김혁수 교수, 경희대학교 최정길 교수, 건양대학교 전명숙 교수, 신신호텔그룹 김운장 회장이 토론자로 토론에 임했다. 대한민국 관광청 설립추진위원회는 첫 포럼을 앞두고 4월 20일에 발족했으며, 현재 한국호텔외식관광경영학회, 한국호텔의료관광협회, 한국관광레 저학회, 한국호텔전문경영인협회, 한국관광연구학회, 국민여가관광진 흥회, 한국호텔관광학회, 한국웰니스산업협회, 한국호텔리조트학회 등이 참여하고 있다.
국가관광경쟁력 제고 위해
지속적으로 제기된 전문 조직의 필요성
대한민국 관광청 설립의 필요성은 국가관광경쟁력과 국내 관광산업의 영향력이 높아지길 바라는 관광인들로부터 이전부터 제기돼 오고 있었다. 관광산업은 전세계 GDP 10%의 경제적 파급효과 이외에도 일자리 창출, 타 문화를 이해하고 국가 간 소통의 견인차 역할을 할 뿐만 아니라, 최근에는 여행을 통해 사람들이 새로운 세계에 노출되면서 사고의 지평을 확대시키는 등 교 육적 효과에 대한 논의까지 이뤄지고 있을 정도로 국가 기간산업 중 하나로 인식되고 있다. 그러나 아직까지 정부와 지자체, 그리고 사회 전반적으로 관광이 소비성 문화를 조성한다는 인식에서 크게 벗어나지 못하고 있고, 문화체육관광부에서 관광이 차지하는 비중도 매우 협소한 상황이다. 게다가 관광 업무가 국토교통부, 해양수 산부(해양관광), 보건복지부(의료관광), 산림청(웰니스관 광) 등 10개의 부처에 분산됐는데, 이를 하나의 컨트롤 타워에서 체계적인 운영, 관리해야 한다는 의견이 많았다.
이에 학계에서는 1996년 3월, 명지대학교 이태희 교수가 한국 관광 선진화를 위한 심포지엄에서 주제발표를 통해 국무총리 직속 기구로 관광청 신설을 주장한 것을 시작으로, 1997년 2월, 당시 신한국당 정영훈 의원이 대정부질의에서 관광산업의 중요성을 역설하면서 국가의 전략산업 육성을 위한 관광청 설립을 주창, 본격적인 논의가 이뤄지기 시작했다. 2012년 11월에는 무소속이었던 강지원 대선후보가 관광청을 국무총리 산하에 독립 신설하는 방안을 선거공약으로 제시하기도 했다. 이후에도 각종 언론과 학계, 국회 차원에서 관광청 설립 에 대한 논의가 제기돼 왔으나 2017년 6월 당시 문화체 육관광부 장관이었던 도종환 장관은 대통령 주재 ‘국가 관광 전략회의’에서 관광청 신설을 주장하는 업계 요구에 대해 “정부 부처 내의 위상이나 예산, 법률 관련 권 한과 역량 등을 전반적으로 고려해야 할 필요가 있다.” 고 다소 유보적인 입장을 표하기도 했다. 그러나 지난 해 국민의힘 김석기 국회의원이 관광청 신설을 위한 정 부조직법 개정안을 대표 발의했고, 2021년 5월 7일에는 더불어민주당 이상민 의원이 주최가 돼 관광청 설립을 위한 포럼이 학회 최초로 한국호텔외식관광경영학회와 대한민국 관광청 설립추진위원회가 공동으로 주관해 실시되기도 했다.
건양대학교 김근종 교수(이하 김 교수)는 “세계경제포럼이 발행한 2017 관광경쟁력지수에서 136개 국가 중 1위를 차지한 스페인의 경우 관광산업이 비즈니스와 은행 다음으로 국가에서 차지하는 경제 비중이 매우 높고, 2017년에는 무려 8200만 명의 관광객이 방문해 세계에서 2번째로 많은 관광객이 스페인을 찾았다. 한편 일본은 저출산 고령화로 인한 지역경제의 어려움을 관광을 통해 극복하고자 노력한 결과, 2018년도에는 대한민국의 인바운드 관광객의 거의 2배 이상 인 3200만 명의 외국인 관광객을 유치했다.”고 설명하며 “이제 관광은 단순히 여행의 의미를 떠나 국가 경제에 큰 이바지를 하고 있으며 국민의 삶의 질에도 많은 영향을 미치고 있다. 게다가 주목할만한 점 은 국제관광경쟁력 상위 20개국의 분포 현황에서 아태지역의 영향력 이 높아지고 있다는 것이다. 특히 한국은 2017년 19위에서 2019년 16위로 3단계 상승한 결과를 보이면서 관광경쟁력이 서서히 높아지는 고무적인 상황이었다. 따라서 앞으로가 더욱 중요한 관광산업 발전을 위해 독립된 전문 기관으로서 관광청 설립은 필수적인 시점”이라고 강조했다.
‘관광’을 위한 주무 부처의 부재
관광산업 발전의 걸림돌로 작용해
국내 관광 업무를 담당하는 정부 부처는 교통부에서 시작돼 문화체 육부로, 문화체육부에서 문화관광부, 다시 문화관광부에서 문화체육 관광부로 변경돼왔다. ‘관광’이라는 단어가 정부의 주요 부처에 들어가게 된 것은 1998년 2월 28일, 정부 조직개편으로 문화체육부가 문화관광부로 바뀌면서부터다. 정부 부처의 주요 부서에 관광이라는 용 어가 들어가기 전까지는 관광에 대한 정부 차원의 인식이 경제적 관점보다는 향락성의 다소 부정적인 관점으로 인식된 것이 컸고, 김대중 정부에 들어서야 관광을 국가 중요 핵심 산업으로 간주, 적극적인 뒷 받침을 한 결과 당해 방한 외국인 관광객이 사상 처음으로 400만 명 을 돌파하는 등 여행수지가 크게 호전되면서 인식의 변화가 이뤄졌다는 것이 김 교수의 설명이다.
한편 지금의 문화체육관광부 조직이 탄생하기까지도 많은 변화가 있었다. 국내 관광 업무는 1950년 12월에 교통부 총무과 소속으로 설치 된 ‘관광계’가 처음으로 맡았다. 이후 1954년 2월에는 교통부 육상 운수국의 ‘관광과’로 승격됐고, 1963년 8월에 육상 운수국 ‘관광국’으로 단계를 올려 관광행정조직을 강화시킴으로써 국내 관광 발전의 토대 가 마련됐다. 그 뒤로는 문교부(교육 및 과학에 관한 업무, 교과서용 도서에 관한 사무를 관장하던 중앙행정기관)의 문화국, 사회교육국 체육과, 체육청 소년부, 문화체육부, 문화체육관광부 등의 여러 부처 를 전전하면서 마침내 문화와 체육, 관광이 복합적 개념으로 한 부에 모인 문화체육관광부에 부 단위로 관광이라는 명칭을 올리게 됐다. 그러나 김 교수는 “현재 문화체육관광부는 관광과 사업 연계가 쉽지 않은 이질적인 영역의 문화와 체육 분야를 한 곳에서 다뤄 각 분야 에 대한 전문성이 결여된 조직으로 운영돼 왔다. 특히 눈 여겨 볼 점 은 제2차관 아래 관광 관련 조직이 관광정책국 하부조직으로 관광정 책과, 관광진흥과, 국제관광과, 관광기반과 등의 4개 과만으로 편성돼 있을 뿐 아니라, 관광산업 정책관 하부조직으로는 관광산업정책과, 융합관광산업과, 관광개발과 등의 4개 과로 조직이 이뤄져 있다는 것”이라고 지적하며 “관광산업은 국가 기간산업 중 하나 인 거대산업인데 현행 부처에서는 그 비중이 적은데다 담당업무도 실제 관광산업에 얽혀있는 쟁점 및 사안들 이 다양한 데 비해 턱없이 부족하다. 이에 행정의 집 중성이 결여돼 있을 뿐 아니라 장관의 전문성에 따라 정책이 좌우되고, 순환보직으로 정책의 전문성도 저하 돼 전문 조직으로 개편될 필요가 있다.”고 설파했다.
전문적인 관광 행정 관리 통해
국가적 경쟁력 갖춰나가는 관광 대국들
해외의 경우 관광산업에 비중을 두고 있는 국가 대부 분은 관광부나 관광청의 조직으로 관광 행정을 별도 로 관리하고 있다. 관광경쟁력 세계 1위의 스페인은 에 너지·관광·디지털 아젠다부 소속의 관광정책실에서 관광위원회를 통해 관광정책 컨트롤타워 기능을 전담 하고 있으며, 프랑스는 경제재무부 소속의 관광국에 서 관광 관련 행정을 집행하고 있는데, 관광정책 관 련 최고 협의기구로서 ‘국가관광위원회(Le Conseil National du Tourisme, CNT)’까지 운영하고 있다. 이외에도 이탈리아, 뉴질랜드, 대만, 필리핀, 인도네시 아의 경우 관광부로서 관광에 대한 행정을 부 단위로 운영함으로써 독립적 기능을 부여, 관광에 대한 중요 성을 인식시키는 데 주요한 목적을 두고 있다. 관광청 의 조직으로 운영되고 있는 국가는 일본, 홍콩, 태국, 캐나다, 영국 등이 있다.
그중 한국에서 주로 언급되고 있는 관광청 모델은 일 본 관광청이다. 일본의 경우 이미 2008년에 관광청을 설립해 관광을 국가의 전략산업으로 인식함과 동시에 지역관광 활성화를 통해 지역경제 발전에 많은 영향 을 미치고 있다. 이에 최근에는 관광청 인력을 보강해 총 273명의 인재들로 조직을 개편했을 뿐 아니라 인바운드 관광객 유 치 전략으로 국제교류추진과와 국제관광정책과 등을 신설, 출입국 간 소화, 국제기관과의 교류 등을 관광청을 통해 원만히 업무를 진행하 도록 조직을 강화하기도 했다. 이어 관광청 설립 이후에는 2013년에 ‘제1회 관광입국추진각료회의’, 2014년과 2015년에는 ‘관광입국실현을 위한 액션프로그램’에 착수했고, 2016년에는 ‘내일의 일본을 지탱하 는 관광비전 구상회의’를 아베 총리의 주재 하에 진행했다. 그리고 ‘신 관광입국추진기본계획 각료회의’를 2017년에 결정, 관광에 대한 조직 및 국가적 차원에서 관광산업 개발의 전략적 접근에 박차를 가하고 있다. 또한 일본 관광정책추진체계는 중앙정부와 지자체, 관광청과 유 관 부처가 수직적 행정에서 탈피해 격자형태로 유기적으로 연결돼 있 어 의사결정과 실행 주체로서의 독립적 권한을 갖춘 구조를 형성하고 있다.
관광청, 국토교통부 산하 기관으로
각종 관광 기관의 컨트롤타워 역할 요구돼
그렇다면 현행 문화체육관광부에서 관광 행정을 진행하는 것과 관광청이라는 별도의 기관을 두는 것에는 어떤 장단점이 있을까? 한양대 학교 관광학부 김남조 교수가 2019년에 진행된 ‘미래산업 사전세미나’ 에서 ‘대한민국 관광청 설립은 타당한가?’를 주제로 발표한 내용에 따르면 현 문화체육관광부의 장점은 △(칸막이를 없앤 경우) 문화, 예 술, 체육, 종무 분야와의 융합적 발전의 도모 가능 △정책의 연속성 확보 △정책의 지속성 확보 △타 부처와 정책 조율 가능하다는 점이 며, 단점으로는 △상이한 영역이 공존하고 있어 정책의 집중성 결여 △장관의 전문성에 따라 정책이 좌우됨 △순환보직으로 정책의 전문 성 저하가 있다. 한편 관광청의 경우 장점으로 △정책의 독립성 확보 △예산 수립의 집행과 독립성 △정책수행의 전문성 확보 △정책의 연 속성 확보 △정책의 지속성 확보 △신속한 대응 체계 확보가 가능하다는 것과, 단점은 △소속부처 격하에 따른 어려움 △직원들의 사기 저하 △소속기관의 종속성 △타 부처와의 정책 추진 및 조율의 어려 움이 있었다.
이러한 상황을 바탕으로 지난 6월 30일에 진행된 2021 제2차 대한민국 관광청 설립 추진 대토론회에서는 선진국 사례를 살펴보고 대한 민국의 실정에 맞는 관광청의 형태를 조직하는 것이 가장 바람직하며, 그 형태로는 유럽의 선진국체제와 유사한 형태로 관광청을 별도 독 립된 기관으로 분리, 문화체육관광부에서 관광 관련 행정 조직을 독 립시키고 관광과 항공, 철도의 상관성을 고려해 국토교통부 산하 기 관으로 설립하는 방안이 논의됐다. 이 회장은 “관광의 본질이 ‘이동’ 에 있는 만큼 관광과 교통은 밀접한 관계가 있고, 국민관광 시대에 대중교통 중심의 관광문화를 촉진하고 내외국인 관광객의 지역 방문 을 유도하기 위해 지역 간, 지역 내 교통 동선을 개선, 관광객의 접근 성 및 편의성 제고가 시급한 시점”이라고 이야기했다. 또한 김 교수도 “항공과 철도, 관광은 대한민국이 관광의 대국으로 가 는 길에 있어 가장 중요시되는 분야다. 국가 관광 전략 회의 자료를 살펴보면 대부분의 회의 내용은 지역 공항 을 연계한 국제 관광객 유치, 환승 프로그램 개발, 동북 아 신시장 진출을 위한 항공노선 확충과 역내 항공 자 유화 추진 등 국토교통부와 업무상 많은 제휴와 연대가 필요한 사업이 대부분이다. 따라서 한국의 종합적인 관광환경을 볼 때 관광청을 국토교통부 산하 독립 기관으 로 설립하는 길을 모색하는 것이 필요하다.”고 전하면서 “현행 한국관광공사 조직으로는 해외 홍보나 마케팅 관련 업무 등 대한민국을 알리는 데에만 해도 그 일이 많기 때문에 한국관광공사의 주 기능은 그대로 존치해두고 관광청을 통해 국내의 모든 관광 관련 행정 조직을 관리하는 방안이 가장 바람직해 보인다. 현재 국내 관 광 관련 각종 지방 공사나 관광재단, 협회, 준정부기관 등이 너무 산재해 있어 이러한 기관들을 컨트롤할 수 있는 기관이 관광청인 것”이라고 주장했다.
문화콘텐츠 영역 넓어지고 있는 관광
관광청 설립은 물론 국토부 이관도 신중해야
그러나 아직 관광청 신설에 대해 우리나라 행정구조의 현실을 고려했을 때 신중한 접근이 필요하다는 의견도 있다. 2013년도 국회사무처 연구용역보고서 ‘우리나라 관광시장 활성화를 위한 정책 방안’에 따르면 관광정책 추진 효율성 측면에서 관광청 신설은 관광 행정의 종합 성과 조정력을 고려할 때 문제가 바람직하지 않다고 보 는 견해도 있으며, 관광정책의 융합성을 고려해보면 문 화, 체육, 관광의 시너지 효과가 무엇보다 중요한 시점인데 관광청이 신설될 경우 정책의 융합성이 약화되는 것에 대한 우려도 있다.
특히 미래성장산업인 관광산업을 육성하기 위해 경제 부처 또는 국토부처로 이전이 필요하다는 의견에 대해 서는 목적지로서 국제적 인지도가 낮고, 매력도를 갖 춘 자연경관과 유적 등이 주변 국가들에 비해 상대적 으로 부족한 우리나라 관광 자원의 특성상 문화 등을 통한 콘텐츠웨어를 접목시키지 않고서는 국제경쟁에 대응할 수 없는 것이 현실이고, K-Pop, K-Beauty, K-Drama 등 한류의 영향으로 인해 국제인지도가 높아지면서 문화콘텐츠 활용 빈도가 잦아지는 만큼 현재의 문화체육관광부 중심의 관광 행정 기능이 강화돼야 한다는 주장도 있다. 한 관광학부 교수는 “관광의 영역이 국가적 측면에서 다뤄져야 할 기간산업인 것은 틀림없지만 관광산업의 경쟁력 제고를 위해 관광청 신설이 정말 필요한 것인가에 대해서는 의문인 점이 있 다.”면서 “과연 현재와 같은 조직으로 바라는 성과를 낼 수는 없는 것인지, 기존 관광정책의 미진한 점이 시 스템의 문제인지, 정책결정자의 의지에 문제인지. 또, 관광청보다 관광부의 신설이 바람직하진 않은지, 한편으로 관광은 공공의 영역도 있지만 민간의 영역도 상당한데 관광청, 또는 관광부가 민간부문과 어떻게 조화를 이루면서 발전을 도모할 수 있는지 등 논쟁의 여지가 아직 남아있다.”고 이야기하기도 했다.
관광인들의 오랜 희망, 관광청 설립
보다 적극적인 관심과 참여 필요한 시기
대한민국의 관광청 설립은 이미 오래전부터 관광인들 사이에 논의돼 오던 사안이다. 선진국으로서 경제의 부를 창출한 나라들은 대부분 관광청을 설립해 운영하고 있으며, 관광업계 관계자들은 관광을 국가 의 전략산업 측면에서 보는 것만큼 국민 여가와 복지 증진, 지방 소멸 화의 가속에 따른 해결 방안 등으로 떠오를 필수적인 산업이라고 입 을 모은다. 코로나19로 당장의 여행 재개는 불투명한 상황이지만 한 국관광공사에 따르면 2019년에 1750만 명의 외래 관광객이 방한하며 외래 관광객 2000만 명의 시대가 도래할 날이 머지않은 고무적인 미래가 예견되던 터였다. 특히 팬데믹의 장기화로 전 세계적으로 여행에 대한 갈증이 심해지고 있어 포스트 코로나에는 가장 각광 받는 산업 으로 관광이 자리매김할 것으로 보인다.
올해 상반기에 두 차례 진행한 ‘대한민국 관광청 설립 추진 대토론회’는 그동안 꾸준히 제기돼 오던 관광청 설립을 안건으로 처음으로 국회 에서 포럼이 주최되고, 대한민국 관광청 설립추진위원회가 발족, 구성 원도 주요 굵직한 관광학회의 협·단체가 중심이 됐다는 것에 큰 의의가 있다. 김 교수에 따르면 9월 초에 진행될 제3차 토론회에는 40개 단체가 포함될 예정으로, 앞으로 포럼을 통해 대한민국 관광청 설립 의 구체적인 근거와 방향성을 모색해 나감으로써 내실 있는 관광청 체계 구축에 힘쓸 계획이라고. 정부조직법이 개편되는 사안이라 오래 논의해온 만큼 당장 관광청이 모습을 갖추기는 쉽지 않겠지만 이번 기회를 통해 관광산업의 입지와 국가 경쟁력을 높이는 데 긍정적인 영 향을 끼치길 바라본다.
글 : 노아윤 / 디자인 : 서지영
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